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略论中国特色社会主义司法行政制度
发布时间:2015-08-25  浏览次数:  来源:   字体大小:【
 

【内容摘要】中国特色社会主义司法行政制度是符合我国基本国情、为国家司法活动和法治建设提供服务和保障的一项法律制度,是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。目前,我国司法行政制度经过不断改革和发展,功能作用逐渐完善,制度优越性日趋突出,社会地位明显提高,为服务我国经济社会发展,保障改善民生,维护社会和谐稳定,扩大对外司法交流,建设社会主义法治国家发挥着巨大作用。中国特色社会主义司法行政制度具有坚持党的领导、人民当家作主、与时俱进等诸多特点,并具有保障、服务、管理和社会性质的四大功能属性。在实际工作中,司法行政仍然存在着实际职能与应有职能不相同一、与其他部门多头分散管理、基层机构职能弱化、立法滞后和理论研究不足等问题,今后需要进一步加强司法行政法治体系建设,改革发展司法行政各项工作,充分发挥司法行政职能作用。

 

关键词:司法行政 制度 改革

 

On the Judicial and Administrative System of Socialism with Chinese Characteristics

 

(Institute for Justice Administration of Ministry of Justice, P.R.C. )

 

Ren Yongan

 

Abstract: The judicial and administrative system of socialism with Chinese characteristics is a legal system which conforms to Chinese basic situation, provides the services and protection for our country’s judicial activities and construction for rules of law, also important part of the judicial and administrative system of socialism with Chinese characteristics. Currently, Chinese judicial and administrative system, which is innovated and developed constantly, whose function is gradually perfect, whose advantages of system are highlighted gradually, whose social status is improved clearly, plays a very important role for providing the services for Chinese social and economic development, protecting and improving people’s livelihood, maintaining social harmony and stability, expanding the judicial exchanges with foreign countries, constructing socialist country ruled by law. The judicial and administrative system of socialism with Chinese characteristics has many features of adhering to the party’s leadership, letting people be masters, advancing with the times, etc. It has four functional properties of protection, service, management and society. In the practical work, the judicial administration has still several problems that the actual functions are not consistent with the proper functions, which manages dispersedly with other departments, weakens grassroots organization function, lags behind the demand of legislation, lacks the theoretical research. From now on, it is necessary that continuously enhancing the construction of judicial and administrative rules system of law, reforming and developing all kinds of judicial and administrative work, fully playing a role of judicial and administrative function.

 

Key words: judicial administration, system, reform

 

我国司法行政制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分,它既具有司法行政制度的一般性特征,也具有适合我国基本国情的诸多特色,在我国司法制度中具有重要地位和作用。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,从完善司法体制、优化司法职权配置的高度,从刑事诉讼运行程序角度,第一次鲜明地提出公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关“四机关”各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权“四权力”互相配合、互相制约,大大强化了司法行政职能作用,进一步完善了中国特色社会主义司法行政制度。在全面推进依法治国战略部署这一新形势下,我国司法行政各项工作必将发挥更大更多的制度优势,为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的巨大贡献。

 

一、中国特色社会主义司法行政制度的历史沿革

 

中国特色社会主义司法行政制度是经过多年改革发展而形成的,是中国共产党在带领中国人民抗日斗争、解放战争时期适用司法制度的丰富经验的基础上,在建设新中国的历史过程中建立并逐步完善起来的,是中国历史的选择,也是中国人民实践的总结,是历史性和人民性紧密结合的产物。

 

从1949年新中国成立至今,已是65年岁月,我国司法行政制度的发展演变大致经历了如下四个阶段:

 

(一)创建阶段。

 

自1949年10月1日新中国成立至1959年春全国二届人大召开前的10年时间。新中国成立之初,就设立了新的司法行政机关,作为人民民主专政的重要工具,实施了新的司法行政制度,及时开展了司法行政工作。此时,中央司法部是在原华北人民政府司法部的基础上建立起来的。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中央人民政府组织法》,中央人民政府设立最高人民法院、最高人民检察署、公安部、司法部,分别行使审判权、检察权、侦查权和执行权。1949年12月20日的《中央人民政府司法部试行组织条例》,明确了司法部的任务和组织机构。新中国司法行政机关的主要职责是负责司法行政政策之厘定,法院、检察署的机构设置、人员编制、干部任命、干部培训、办公楼建设、物资装备及财政保障等司法行政工作;律师、公证工作;狱政工作;法制宣传工作等。后来,随着社会形势的发展,司法行政的一些职能发生调整,其中,检察机关的司法行政工作很快自行管理;而法院的司法行政工作以及其他各项职能虽然有一些变化,但基本保持到1959年;监狱、看守所及劳动改造队也于1950 年底交给公安部管理。1954年《宪法》颁布实施后,人民法院、人民检察院由原来属于政府的组成部门转变为向国家权力机关负责并报告工作,中国共产党领导的人民代表大会制度下的“一府两院”政权结构形式正式形成,并在政法工作中确立了公、检、法、司分工负责、互相配合、互相制约、互相监督的机制。同年,第一届全国人大一次会议通过的《人民法院组织法》专门规定“各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理”。司法部设l厅6司1处和1室,即办公厅、普通法院司、专门法院司、人事司、宣传司、教育司、公证律师司、财务处、人民接待室。中国特色社会主义司法行政制度正式建立。

 

(二)撤销破坏阶段。

 

自1959年春全国二届人大会议至1978年十一届三中全会召开前的19年时间。由于受到“左”的思想、法律虚无主义和封建人治传统等因素的影响,1959年4月28日,在第二届全国人民代表大会第一次大会上,根据“司法改革已经基本完成,各级人民法院已经健全,人民法院的干部已经充实和加强,司法部已无单独设立必要”的激进提议下,司法部被撤销,法院司法行政工作转交最高人民法院自己负责,而后各省、自治区、直辖市司法厅(局)相继被撤销,我国的司法行政与司法审判由“分立制”改变为“合一制”。1966年爆发“文化大革命”,公、检、法机关被“砸烂”,社会主义法制建设进程遭受严重破坏。

 

(三)恢复重建阶段。

 

1978年党的十一届三中全会至1997年党的十五大前的19年时间。1978年召开的党的十一届三中全会,提出了“加强社会主义民主,健全社会主义法制”的战略方针,拉开了社会主义法制建设的序幕,也开启了中国特色社会主义司法行政制度重新恢复重建的新篇章。1979年,司法部恢复重建,其职能、职责恢复到建国头十年的状态,主要负责:法院的机构设置、人员编制、办公机构、干部任命、物资装备、财政保障以及法院、检察院的干部培训等司法行政工作;律师、公证工作;法制宣传工作;法律编纂工作;高等政法院校管理及司法外事工作等。1982年《宪法》明确规定,国务院“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”,从而确立了司法行政机关的宪法地位。1982年国务院机构改革,司法行政机关的职能发生了第一次较大的调整,调整的主要内容之一就是恢复司法行政机关执行刑罚和行政处罚的职能,把原由公安部管理的监狱、劳改、劳教工作划回司法部管理;同时,司法部原来管理法院行政事务的职能被划归最高人民法院;法律编纂、法规汇编工作划归国务院办公厅法制局。至此,确立了我国现行司法行政制度的基本框架结构。

 

(四)健全发展阶段。

 

自1997年9月党的十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”至2014年10月党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的17年时间。随着我国经济社会发展和民主法制建设的推进,党的十五大至十八大连续15年部署开展司法体制改革工作,特别是党的十八届四中全会对全面推进依法治国进行重要战略部署,司法行政机关的职责不断调整完善,社会地位和职能作用不断提高。在这一时期,经历了几次机构改革,但司法部职能大局未变,部分职能有所增减。法院检察院干部培训工作,随着1999年政法院校划归教育部及有关省市管理,中央政法管理干部学院被撤销,国家法官学院和国家检察官学院的成立而停止该项职能;1996年,司法行政机关被赋予监督和管理法律援助职能;2001年,增加了组织实施国家统一司法考试职能;2005年,被赋予统一管理司法鉴定职能;2006年,法学研究和法学交流的社团管理工作移交中国法学会;2008年,国务院批准了司法部“三定方案”,新增了“指导、监督司法行政系统戒毒场所的管理工作”、“指导管理社区矫正工作”、“指导仲裁机构登记管理工作”等三项职能,增设了法律援助工作司,劳动教养管理局加挂“戒毒管理局”牌子;同时,首次明确“履行司法协助条约中指定的中央机关有关职责”;2010年,司法部社区矫正管理局正式成立;2013年废止劳动教养制度,正式成立戒毒管理局;2014年,司法部增加选任管理人民监督员职责。经过多次职能改革与调整,中国特色社会主义司法行政制度日臻完善。

 

党的十八大通过《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》,对今后党和国家中心工作作出重要部署;十八届三中全进一步部署推进法治中国建设,废除劳动教养制度,就健全社会普法教育机制、人权司法保障制度、强化司法监督制度等问题进行了安排部署,明确提出“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”而党的十八届四中全会首次以“依法治国”作为大会主题,在《决定》中更是将司法行政工作推高到重要而突出的地位,以中央文件形式,在司法部恢复后第一次将司法行政机关与公安机关、检察机关、审判机关并列为“四大机关”,给予正式“司法行政机关”称谓,在此之前对该称谓比较模糊不清,明确司法行政在刑事诉讼程序中承担执行权。四中全会还第一次提出“法治宣传教育”新概念、第一次系统提出建设完备的法律服务体系任务、第一次要求编写采用国家统一的法律类专业核心教材、第一次专门部署司法协助工作等多项涉及司法行政工作的改革任务。四中全会《决定》中部署的近190项改革任务,司法部直接牵头的为30项,其中作为第一牵头单位主负责的为15项,而参与其他改革任务的为60项,牵头和参与的改革事项合计90项,占总改革任务的近一半。《决定》中基本涵盖了司法行政全部职能和工作,明确了司法行政工作在全面推进依法治国中的地位作用、职责使命和基本任务,科学阐释了司法行政事关根本、事关全局、事关长远的重大使命,为坚持和完善中国特色社会主义司法行政制度提出了新要求,指明了新方向和新任务,司法行政的改革任重道远。

 

二、中国特色社会主义司法行政制度的概念与特征

 

中国特色社会主义司法行政制度,简称中国特色司法行政制度,是党领导人民经过长期的革命与建设实践,逐渐确立形成的中国特色社会主义法律制度及司法制度的重要组成部分,包括当前中国司法行政事务有关的各项法律制度的总称,主要围绕为司法活动提供保障,为社会公众和党政机关、企事业单位、社会团体等部门提供法律服务,对公民进行法律普及和法治宣传教育,承担相关行政执法和行政管理职责。中国特色社会主义司法行政制度除了具有司法行政制度的一般特性外,还具有鲜明的“中国特色”,符合中国特色社会主义的本质特征。总的来看,中国特色社会主义司法行政制度的基本特征主要体现在以下几个方面:

 

(一)坚持党的领导。

 

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心和根本保障。包括司法行政制度在内的各项具有中国特色的社会主义制度,都是在党领导下逐步探索建立起来的。中国特色社会主义司法行政制度的建立和发展,从根本上说得益于党的坚强有力、绝对统一的领导,是党在各个时期根据国家政治经济社会的实际发展需要,作出的工作部署和任务安排。司法行政的各项工作是党部署的工作任务中的一部分,是部分与整体的关系。因此,坚持党的领导,是中国特色社会主义司法行政制度最鲜明的特色和最重要的政治优势,也是中国特色社会主义司法行政制度能够顺畅实施、高效运转的前提和关键。

 

(二)人民当家作主。

 

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。中国特色司法行政制度作为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分,各项工作充分体现出人民当家作主的政治要求,也就是司法行政具有人民参与、为人民服务的属性。实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是中国特色社会主义制度的根本宗旨,更是司法行政工作的根本出发点和落脚点。从我国司法行政机关的职能定位来看,开展法治宣传教育,就是向亿万人民群众宣传法律,紧紧依靠和动员人民参加国家法治建设;社区矫正工作,就是让人民参与罪犯改造活动,共同维护社会安全稳定的良好秩序;指导人民调解,就是引导人民群众自我组织起来,化解人民内部矛盾纠纷,充分体现了人民自主自治的民主法治精神;律师、公证、司法鉴定和法律援助工作,就是向人民群众提供优质高效的法律服务,以满足人民群众日益增长的法律需求;基层司法所的设置更是我国司法行政制度的一大显著特色,它使司法行政机关扎根在广大人民群众之中,直接承担服务群众的使命,使司法行政工作受到广大人民群众的支持与信赖,使司法行政事业的发展具有广泛而深厚的群众基础。

 

(三)符合中国基本国情。

 

中国特色社会主义司法行政制度符合中国的基本国情,适应中国经济社会的发展需要,具有浓厚的本土性和鲜明的制度优越性。我国人口众多、幅员辽阔,各地经济社会发展不平衡,城乡差距、东西部差距较大,人民对司法行政工作的具体要求千差万别,不尽相同。因此,中国特色社会主义司法行政制度的建立实行和改革发展,必须始终坚持立足中国现实,从实际出发,根据因地制宜、科学谋划、分类指导、统筹协调的原则来推进,尊重司法行政工作的客观规律,按照党的十八届四中全会精神,深入而系统的进行司法行政体制改革。

 

(四)与时俱进。

 

中国特色社会主义司法行政制度既坚持和发展了马克思列宁主义、毛泽东思想,凝结了几代中国共产党人带领人民不懈探索的智慧和心血,与马克思列宁主义、毛泽东思想一脉相承,又汲取和借鉴中国传统法律文化和国外法治文明成果,体现出与时俱进、科学发展的党的先进性、纯洁性。总的来看,中国特色司法行政制度是在坚持马克思主义法学思想中国化的基础上,对司法行政工作整个历史发展进程的概括和总结,归纳和汇集了所有具体司法行政制度的优秀成果;同时,又根据不同时期国家政治需要,在机构职能、管理方式、服务水平等方面,进行及时、合理的改革调整,以更好地为经济社会发展大局服务。比如,我国现行的人民调解制度,就是继承和发扬中华民族民间调解内部纷争的历史文化传统,不断完善和发展起来的一项具有中国特色的重要的社会主义民主法律制度,在国际上被赞誉为“东方经验”、“东方一枝花”。再比如,我国现行的社区矫正制度,吸收借鉴了西方发达国家在社区管理监督和教育矫正罪犯方面的有益做法和成功经验,经试点探索建立的非监禁刑罚执行方式,在减少重新违法犯罪、降低刑罚执行成本等方面取得了明显成效,受到社会和学术界的一致好评。

 

(五)法治性。

 

作为政府部门之一的司法行政各级机关,从创建初期到现今职能完备,就非常重视法律法规的制度建设和依法治国、依法行政的法治方式的管理运用。目前,专门规范司法行政工作的法律有4部,包括《监狱法》、《律师法》、《公证法》、《人民调解法》;全国人大常委会决定6件,行政法规4件,部颁规章70余件,地方性法规100余件,司法行政主要业务领域基本实现有法可依、有章可循,初步形成了体系完备、易于操作、利国便民的中国特色社会主义司法行政法律制度体系。在此基础上,司法行政人员的执法意识和法治化工作能力明显提高,完全适应了我国经济社会发展对司法行政工作的实际需要,司法行政法治化水平和制度优越性更加显现。

 

三、中国特色社会主义司法行政制度的功能属性及其分类

 

中国特色社会主义司法行政制度包含了若干单项制度,相对零乱而琐碎,很难具体概述和统一分类。多年来,司法行政各级领导和理论研究人员对此研究讨论较多,始终没有形成一致意见。近几年,司法部理论研究人员对司法行政各项业务工作职能进行了认真梳理和总结,将其划分成了三大类,即:法律保障类、法律服务类、法制宣传教育类。对此分类,严格来讲,并不科学,没能体现出司法行政的关于司法的行政性管理、服务的本质属性,还可以在此划分基础上深化研究,把司法行政各项业务工作的内部逻辑和联系讲透彻,进一步掌握司法行政的内在规律,增强分类的科学性、合理性。

 

(一)中国特色社会主义司法行政制度的功能属性。

 

要对中国特色社会主义司法行政各项制度进行整体分类,就必须说明中国特色社会主义司法行政制度的自身功能属性。司法行政制度的功能属性与司法行政及司法行政权的功能属性有相似性,大体上具有保障功能、服务功能、管理功能和社会功能。

 

第一,保障功能。司法行政的首要的功能应当是对司法活动给予必要的行政、后勤和其他综合性保障,以保障国家司法权有效行使和规范监督国家司法行为。为司法活动提供必要的保障,为司法机关的正常运转提供基本的人财物的保障,是司法行政制度的突出功能。这种保障主要是一种行政性保障,带有浓厚的行政色彩。司法行政制度的其他功能,从一定意义上讲,都可以视为保障功能这一核心功能的延伸和拓展。除了一般意义上的行政性保障,司法行政制度也提供司法性保障,这种保障带有准司法的色彩。以监狱和社区矫正的保障功能为例,如果没有刑罚执行制度的支持和保障,那么刑事司法审判也就没有实际意义,刑事判决书也就等同于一张废纸。司法行政制度的保障功能还体现在司法考试、司法协助等职能上。

 

第二,服务功能。服务功能是现代行政机关工作意识的重要标志之一。中国特色社会主义司法行政制度具有为司法活动及为社会公众提供公共法律服务的重要功能。首先,从司法行政的本质属性来讲,司法行政要为司法诉讼活动的正常运行提供专业服务,如律师、司法鉴定等;其次,司法行政要为社会,包括企事业单位和社会团体等部门以及社会公民提供法律服务,社会律师、公证、法律援助、人民调解等,都是直接面向社会服务的;最后,司法行政还要为党政机关提供法律服务,如公职律师、法律援助等。由此可见,司法行政在其服务性方面,面对的是公共机构、社会和公民三个对象。

 

第三,管理功能。司法行政制度的核心职能还包括对司法行政相关事项的事务管理,是司法行政机关作为政府部门具备的重要职责。我国司法行政机关虽然没有完全实现对司法行政事务的统一管理,但大多数司法行政事务由司法行政机关管理,如依法对律师、公证、人民调解、司法鉴定、乡镇基层法律服务机构进行指导、管理和监督,以及对监狱、强制隔离戒毒、社区矫正等工作进行指导和管理,负责人民监督员的选任和管理等。这些都是司法行政的行政管理职能。随着依法治国的全面推进,司法行政机关管理的司法行政事务将会进一步增加。

 

第四,社会功能。司法行政制度浓厚的社会性决定了司法行政制度在社会管理和社会建设领域具有独特的功能。司法行政制度的社会功能主要体现在社会服务、社会治理、社会控制和社会引导等方面。社会服务性是司法行政制度社会性的重要表征和核心属性,主要体现在面向社会提供公共法律服务。各级司法行政机关为社会提供公共法律服务,主要通过培育发展和规范各类法律服务事业,来满足社会不同阶层和群体的法律需求,如律师提供刑事辩护和民事代理、法律援助,以及公证员的公证、人民调解、基层法律服务、司法鉴定等,都具有明显的服务社会的效应。社会控制功能主要体现在通过法治宣传教育、法律服务、调解纠纷、社区矫正等促进社会和谐,维护社会稳定,进而实现对社会秩序的控制。在司法行政社会控制功能中,监狱、社区矫正、安置帮教等工作,形成了司法行政维护和保障社会稳定的“硬件”体系;以人民调解、法律援助为重心的基层司法行政工作,则形成了司法行政保障社会稳定的“软件”体系。社会引导功能是司法行政制度的软功能,通过发挥对社会主流法律价值观和行为模式的引导功能,引导人们认同社会主流价值观,主要体现在通过法治宣传教育引导社会全体公民树立法治观念,遵纪守法、学法用法、依法维权。社会治理是司法行政制度社会功能的重要体现。司法行政工作本身具有有效治理社会的作用,普法就是社会治理的生动实践和重要内容;通过社区矫正和强制隔离戒毒,教育矫治轻型违法犯罪人员和吸毒人员,引导其走上正路,有效预防和减少社会危害;不少司法行政基层组织,如遍布城乡的人民调解组织,犹如社会的触角,直接面对基层一线群众,直接应对矛盾纠纷,熟悉了解社情民意,堪称基层社会治理的生力军。

 

(二)中国特色社会主义司法行政制度的职能分类。

 

由上可见,中国特色社会主义司法行政制度是一个门类齐全、逻辑周延的制度体系,按照其组成制度的四大功能属性,结合司法行政工作的现状和实际,可以将其职能重新分类。根据司法行政机关承担的不同工作任务,司法行政制度共有14项单项制度,划分为三大制度类别,即司法保障类、法律服务类、行政执法与普法类。

 

一是司法保障类。司法保障职能是指司法行政机关按照诉讼法有关规定围绕诉讼活动履行相应的司法职权,或者对与司法活动有关的行政事务性工作进行管理,其都是围绕司法权的运用进行的辅助性、保障性工作职能。司法保障职能的对象是司法机关(审判机关和检察机关)。

 

司法保障类制度又可分为围绕诉讼活动履行司法职权制度和司法(行政)事务管理制度两类,其中属于围绕诉讼活动履行司法职权的职能又分为刑罚执行及其延伸制度和司法协助制度。前者包括:监狱制度、社区矫正制度、安置帮教制度3项,后者是指包含国际司法文书送达制度、域外调查取证制度、承认和执行外国法院裁判制度、被判刑人移管制度、引渡制度等在内的司法协助制度,以及属于司法(行政)事务管理制度的国家司法考试制度,共计5项。

 

二是法律服务类。法律服务职能是指司法行政机关对各类和各个层次的法律服务进行行业管理或业务指导,从司法行政机关角度来说是管理职能(从行政法角度讲大多数法律服务管理职能以行政许可、行政确认和行政处罚等方式行使),从整个司法行政系统来说是提供法律服务。法律服务管理的对象是法律服务机构及人员等特殊行政相对方,包括人民调解委员会、法律援助机构、基层法律服务所、律师事务所、公证处、司法鉴定机构、仲裁机构及律师、公证员、司法鉴定人、法律工作者、人民调解员等。法律服务类制度划分为公益(基本)法律服务管理与指导制度和有偿法律服务管理与指导制度,前者包括人民调解制度、法律援助制度、基层法律服务制度;后者包括律师管理与指导制度、公证管理与指导制度、司法鉴定管理制度、仲裁登记制度,合计7项。

 

三是行政执法与普法类。行政执法与普法职能是指司法行政机关作为政府组成部门性质的行政机关进行的强制隔离戒毒执法活动,以及对全体公民开展法律普及活动。其中,司法行政机关所承担的强制隔离戒毒职能,系由原来承担劳动教养职责的场所和干警转变而来,这是在劳动教养制度完成其历史使命,因不适应我国社会主义法治国家建设的新形势而被废止后,对原有场所和干警资源的有效利用,赋予其新的职能使命,属于行政执法行为;而开展全民普法活动,也是根据我国将长期处于社会主义初级阶段的特殊国情,基于法治建设逐步完善的现实,由司法行政机关所承担的、堪称人类法律史上最大规模的法律普及活动。司法行政机关的行政执法对象包括需要采取强制隔离戒毒措施的戒毒人员等自然人,普法的对象则涵盖全社会所有的自然人、法人和社会组织,但他们都是司法行政机关履行行政职权中的行政相对方。司法行政的执法与普法类制度共有2项:强制隔离戒毒制度、法律普及制度。在此需要说明的是,将这两项业务职能归为一类,是基于与司法保障和法律服务两大类职能相比较而言,我国司法行政机关承担的执法与普法这两项职能是根据我国特殊国情赋予司法行政机关并且最能体现“中国特色”的司法行政职能。

 

以上“新三类”职能划分与原来的“旧三类”职能划分相比,“司法保障类”比“法律保障类”更加科学,更能够体现出司法行政的本质属性;新的“法律服务类”比旧的“法律服务类”包含的业务更多,更具合理性;而新的“执法与普法类”和旧的“法制宣传教育类”,两者划分各有利弊,“法制宣传教育类”作为单独一类,一目了然,比较清晰,“行政执法与普法类”实则由两类职能合并规类,难以统一,稍显不足。

 

四、当前我国司法行政制度中的问题与改革

 

经过几十年的探索与实践,具有中国特色的司法行政制度基本与我国国情相适应,为推进依法治国,建设社会主义法治国家,服务经济社会发展发挥了巨大作用,但随着新的形势发展,司法行政制度仍有需要改革和完善之处。概括起来,主要有以下几个大的方面:

 

(一)司法行政实际职能与应有职能不相同一。

 

目前,我国各级司法行政机关并没有按照司法行政的应有职责,承担起司法机关最为重要的行政管理和服务职能,司法行政实际职能与自身称谓不相同一,显得名不符实,这也不符合司法权与行政权相分离原则。司法行政属于行政工作,我国宪法规定司法行政与民政、公安、监察等工作一样,是国务院和地方人民政府领导的一项常规性工作。1983年以前的《人民法院组织法》明确规定:各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理。但是1983年全国人大常委会《关于修改<中华人民共和国人民法院组织法>的决定》取消了此项规定。从此司法行政工作管理就失去了主要法律依据。党的十八届四中全会提出推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,由不同部门承担执行权,使审判和执行的分离更加彻底,有助于司法公正。当前,在中央确定的7个试点省市的司法体制改革方案中,并没有明确规定司法行政机关承担诸如法院、检察院的人财物的管理等行政事务工作,从现代法治发展的国际趋势来看,这是个遗憾,应当让各级司法行政机关承担与自身称谓相一致的司法机关的行政性事务管理和服务职能,真正达到实至名归。此外,从优化司法权职能配置角度来说,对于看守所、法院判决生效的民事执行工作,从“侦羁分离”、“审执分离”来讲,应当移交司法行政负责。

 

(二)司法行政职能中存在与其他部门多头管理、分散管理的问题。

 

目前我国司法行政工作有些事项与其他行政部门存在职能交叉现象,同一事项由两个或以上的部门同时在管理,或者存在虽已经明确交由司法行政部门管理但实际上却一直是其他部门在管理的现象。例如企业法律顾问应属法律服务事务,但国资委实际管理;仲裁管理,《仲裁法》及中央编办关于司法部的“三定方案”中均明确由司法行政机构管理,但实际上却一直是政府法制机构在管理;司法鉴定工作,2005年《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》出台至今,司法鉴定管理体制并没有完全理顺,还需要继续健全统一;而强制隔离戒毒工作,从决定权与执行权相分离来讲,应当由司法行政部门统一负责场所管理。

 

(三)司法行政权力过分集中在中央或省级司法行政管理部门,基层部门职能薄弱。

 

由于历史原因,各级司法行政机关的职能地位呈现出“倒金字塔”状,中央和省级司法行政机关的职能较多,地位较高;而市县级司法行政机关的职能相对较少,地位一般。如刑罚执行的监狱管理工作作为司法行政的重要职能,多数省份设有监狱管理局直接管理;授予从业资格的司法考试由司法部负责组织,地市司法行政部门只负责报名登记等;司法协助由司法部负责;律师执业注册等管理主要由省级司法厅局管理;司法鉴定管理由省级司法厅局负责,地市、县级司法行政机关只接受委托行使一部分管理权。司法行政的职能主要在基层的,如人民调解、社区矫正等工作,为数不多。如何加强基层司法行政部门的职能,将是今后一段时期内我国司法行政改革和发展的重点任务。

 

(四)司法行政相关立法工作滞后。

 

司法行政机关承担的职责众多,很多是基层基础工作,但从法律制度保障来看,仍然缺乏一些必要的专门法律规定,特别是近几年增加的职能,更是亟需立法规范。现在,司法行政各项工作中最需要尽快立法的包括法律援助、社区矫正、司法考试、法律普及等。就法律普及制度来说,虽然我国开展此项工作已30年,中央、地方历来非常重视,但至今还没有制定专门的《法律普及法》;并且在此项制度下开展的依法治理工作,没有赋予司法行政机关采取相应行政措施的权力,依法治理被“软化”,难以对区域、行业、基层或部门形成“硬”约束。因此,推动司法行政立法工作对于依法行政,建设法治政府显得非常紧急而重要。

 

(五)中国特色社会主义司法行政理论体系研究工作不足。

 

理论研究对于优化司法权及司法行政权科学合理配置具有非常重要的作用和影响。综观近年来司法行政理论研究工作,虽然相继出现了一些相关研究成果,但多是单项制度的研究,涉及司法行政基础性、长远性、整体性的研究成果较少,如关于司法权与司法行政权的关系与改革、我国革命战争时期司法行政制度的挖掘与整理、司法行政功能属性的科学分类与未来发展、中国司法行政制度与国外司法行政制度的比较分析、司法行政理论体系建设,等等。除自身理论研究部门和实务部门对司法行政理论研究不足之外,法学理论界对司法行政的研究,相比较审判、检察和刑事侦查领域来讲,也是日渐薄弱,学术成果不多。为此,需要加强司法行政理论研究工作,特别是司法行政面临的重大理论问题和实践问题开展研究,这就需要加强司法行政系统内部理论研究人员的培养和使用,同时司法行政业务要对专家学者开放,建立实务人员与专家学者合作研究机制,从而推动司法行政理论研究事业的发展,为坚持和完善中国特色社会主义司法行政制度发挥“智库”作用。

 

(本文来源:《上海司法行政研究》2015年第一期)

 

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